אין שיווין בדמי ניהול בקופות גמל

בג"ץ  2030/12 אורי הדר, עו"ד נגד הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון – משרד האוצר

בית המשפט: העליון

פסק הדין ניתן ביום: 26/2/2013

על ידי כב' השופטת:ד' ברק-ארז

עניינו של פסק הדין: האם דמי הניהול הנגבים מעמיתיהן של קופות הגמל חייבים להיות שווים? האם חלות חובות נוספות על קופות הגמל בכל הנוגע לאופן קביעתם של דמי הניהול ולשקיפות שיש לנקוט בנוגע אליהם? בהמשך לכך – האם חדל הממונה על שוק ההון לתת הוראות מתאימות לקופות הגמל בעניין זה? שאלות אלה עלו – חלקן במישרין וחלקן בעקיפין – במסגרת עתירה זו.

בית המשפט העליון דחה את העתירה

מתוך פסק הדין:

"לאחר שבחנו את הדברים הגענו לכלל דעה, כי על-פי המצב המשפטי הנוהג דין העתירה להידחות. עם זאת, במהלך הדיון נגלה בפנינו הצורך בהגברת הפיקוח על אופן גבייתם של דמי ניהול משתנים, כמו גם במתן הודעות מתאימות לציבור החוסכים על כך. בעניין זה מצאנו לנכון להוסיף מספר הערות."

"אנו סבורים כי האיסור על הפלייה שקובע סעיף 3 לחוק נועד למנוע הענקת זכויות בנכסיה של קופת הגמל לעמיתים מסוימים על חשבונם של עמיתים אחרים. פרשנות זו עולה מתכלית החוק ומן הרקע לחקיקתו. אולם, דמי הניהול אינם נוגעים לזכויות העמיתים בנכסי הקופה, אלא להתחשבנות בין החברה המנהלת אותה לבין כל אחד ואחת מן העמיתים."

"לשם השוואה, יצוין כי בתחום הקרוב של רגולציה של עמלות הבנקים, גם הרפורמות שכוונו להגנה על משקי בית ולמניעת פגיעה בלקוחות קטנים לא כללו מימד של הכתבת שיעורי עמלות אחידים. נושא הפיקוח על העמלות מוסדר כיום בפרק ב'2 לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981 (שהוסף בחוק העיקרי בשנת 2007). לפי ההסדר הקבוע בחוק זה, הפיקוח על העמלות נעשה במתכונת של קביעת רשימת שירותים שבעדם ניתן לגבות עמלות (סעיף 9ט(א) לחוק) ומסירת מידע ללקוחות בדבר סכומי העמלות הנגבים בגין שירותים אלה (סעיף 9ט(ג) לחוק), וזאת על מנת שלקוחות יוכלו להשוות את עלות הניהול של חשבון בבנקים שונים. החוק מאפשר גם להכריז על שירות בנקאי מסוים כבר-פיקוח (סעיף 9יאלחוק), ובהמשך לכך להתערב גם בשיעור העמלה הנגבה בגינו (סעיף 9יב). אולם, חשוב לשים לב לשניים אלה: ראשית, גם ביחס לשירות בנקאי בר-פיקוח החוק מאפשר להסתפק בקביעת "שיעור מרבי של עמלה" ולאו דווקא בהכתבתו של סכום עמלה אחיד. שנית, הלכה למעשה, הרגולציה הנוהגת כיום בתחום עמלות הבנקים מבוססת בעיקרה על מתן מידע ללקוחות אודות העמלות הנגבות, היינו על המודל התחרותי (ראו: רות פלאטו-שנער דיני בנקאות – חובת האמון הבנקאית103-102 (2010)). גם יוזמות עדכניות לבחינת המחירים הנגבים במערכת הבנקאית מתמודדות בהגברת התחרותיות באמצעות הטלתן של חובות שקיפות (ראו: דוח ביניים של הצוות לבחינת הגברת התחרותיות בענף הבנקאות(יולי 2012) של הוועדה בראשותו של מר דוד זקן, המפקח על הבנקים. כך למשל, הדוח מתייחס להצעה לפרסם למידע לציבור בנוגע לריביות הנוהגות בפועל בבנקים. שם, בעמ' 82)."

"מידע ושקיפות– המידע אודות מדיניותן של קופות הגמל בנושא דמי הניהול אינו בהכרח נחלת הכלל. מידע זה הוא, מטבע הדברים, נחלת חלקם של גורמים בעלי ידע ותחכום (יחסי) בתחום. רבים מן העמיתים עשויים לסבור שדמי הניהול המוצגים להם הם בגדר "כזה ראה וקדש". עמיתים אלה הם "זה שאינו יודע לשאול", ולכן יש לנהוג בהם בדרך של "את פתח לו" ולמסור להם מידע רלוונטי בנושא."

 "הגנה על עמיתים לא-מאורגנים– בדיון צוין בפנינו כי היו מקרים שבהם נדרשו קופות גמל לתת ערובות ליציבותן הפיננסית כאשר הסכימו לגביית דמי ניהול נמוכים מקבוצות גדולות של עמיתים שהצטרפו אליהן. בדיקה מסוג זה עשויה לתת מענה לבעיה של יציבות פיננסית, אך אין בה מענה לבעיה של הגינות כלפי העמיתים, כמו גם לחתירה לשכלול התחרות בשוק. חשוב אפוא שהממונה על שוק ההון ייתן דעתו גם לביקורת המתאימה על קביעת דמי ניהול מופחתים מן ההיבט של הגנה על עמיתים שאינם חלק מ"קבוצת מיקוח" גדולה, בין במסגרת הכלים הרגולטורים העומדים לרשותו כעת, ובין בדרך של תיקון חקיקה (דוגמת זה שנזכר לעיל), ככל שהוא נדרש. "

"השופט א' רובינשטיין:

א.   מצטרף אני בהסכמה לחוות דעתה של חברתי השופטת ברק-ארז על כל חלקיה. אבקש לחדד ולהוסיף קמעא באשר לתובנות אליהן נדרשה בפסקאות 22-20 לחוות הדעת, שעניינן המידע והשקיפות וכן ההגנה על עמיתים בלתי מאורגנים.

ב. ראשית, אבקש להבליט ולהטעים את האחריות האדירה הרובצת על הרגולטור נאמן הציבור, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן הממונה). עסקינן בדיני נפשות (במשמעות מושאלת כמובן), וחברתי דיברה בצדק – בכל הכבוד – על "חשיבות הרת גורל" של ענייני הפנסיה מבחינת העמיתים, בחינת הביטוי המקראי העז "אל-תשליכני לעת זקנה ככלות כֹחי אל-תעזבני" תהליםע"א, ט') "וגם עד זקנה ושיבה אלהים אל-תעזבני" (שם, י"א), או כדברי חז"ל בגדרי המשפט העברי "חוטרא לידא" – "משענת ליד" לעת זקנה (בבליכתובותס"ד, א'), החיסכון לעת זקנה מטריד, וחייב להטריד, כל אדם בישראל, הזוכר כי תוחלת החיים התארכה ומייחל לאריכות ימים, והיודע כי מה שיצבור לו בקרנות הפנסיה והגמל הוא משענתו לערוב יום, בנוסף לרשת הביטחון המינימלית של הביטוח הלאומי. אכן, הציבור פורס לרגלי כל אדם רשת ביטחון, בשונה מן הימים שבהם היה אדם קשיש תלוי בבני משפחתו (ראו רש"י שם"רוצה אני שיהא לי בן שיחזיק בידי בזקנותי ואשען עליו"), או בקופת סעד של קהילה ועיירה, ואילולא היא היה גווע ר"ל ברעב; אך החקיקה הסוציאלית הבסיסית – הביטוח הלאומי – היא בסיס צר למדי, עם כל חשיבותו, ומכאן צו ההרחבה לביטוח פנסיוני במשק לפי חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957 מ-2008, שהחיל ביטוח פנסיוני מקיף כחובה לכלל העובדים במשק, למעט מי שיש להם הסדר פנסיוני מיטיב.  גם בכך הבסיס הוא בסופו של יום מה שחוסך העובד ומה שמפריש מעבידו, וכל נגיסה כזאת או אחרת בסכומים, על-ידי דמי ניהול בנידון דידן, היא מכיסו ומעתידו הכלכלי לעת זקנה.

ג. המחוקק הטיל על הממונה, בחוק בו עסקינן, חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), תשס"ה-2005, במקביל לתפקידיו הנכבדים בחוקי פיקוח אחרים, כמו חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), תשמ"א-1981, חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), תשס"ה-2005, ובמקביל לתפקידי המפקח על הבנקים בחוק הבנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א-1981, מטלות פיקוח משמעותיות ביותר (ראו בענייננו פרק ד' לחוק, שכותרתו "הפיקוח על קופות גמל"). על הממונה והבאים מכוחן להתייחס בחרדת קודש למטלות שעליהם, כאילו היו עוסקים בחיסכון הפנסיוני שלהם עצמם. אם הקופות הן נאמנות העמיתים, הממונה הוא "אביהם של עמיתים", נאמן כלל הציבור וכל אחד ואחת מיחידיו.

ד. כפי שציינה חברתי, חלק ניכר מן העמיתים אינם ערים לפרטי ה"חבילה" שלפניהם, לרבות לנושא דמי הניהול, והדבר אינו חל רק על עמיתים לא מאורגנים ברמת השכלה נמוכה אלא גם על אנשים משכילים, שאם בשל שפעת עיסוקיהם ואם בשל "תמימותם באותיות הקטנות", אינם ערים לסוגיה כמו דמי הניהול, וסבורים הם כתורה מסיני, או "כזה ראה וקדש" כדברי חברתי, שעליהם לשלם את אשר משיתה הקופה. בדיון בפנינו, הסכים מר רג'ואן גרייב, המשנה (או סגן בכיר) לממונה, האחראי לנושא החיסכון הפנסיוני, לשקול להוסיף בדו"ח השנתי המוגש על-ידי הקופה לעמיתים התייחסות לנושא דמי הניהול והיכולת להתמקח עליהם, וחברתי פירטה את האפשרויות.

ה. אשר להעלאת המודעות הציבורית, הבטתי באתר הממונה באינטרנט, ולעת הזאת יש בו תחת הכותרת "נקודות חשובות בבחירת קרן פנסיה" גם קטע המסביר את דמי הניהול, ובו נאמר, בין השאר, לאחר פירוט שיעורי הגביה המירביים, כלהלן: "ככל שדמי הניהול נמוכים יותר, הפנסיה החודשית שיקבל המבוטח לאחר פרישתו תהיה גבוהה יותר, ועל כן ההשוואה בין הקרנות השונות וההתמקחות על גובה דמי הניהול חשובות"; איני יודע אם הקטע האחרון הוא חדש או ותיק באתר, אך תוכנו חשוב. וכדברי חברתי, ככל שתהא הסברה אינטנסיבית בנושא זה כן ייטב, ויהא הממונה בעניין זה כמקיים דברי הפסוק "אשרי משכיל אל דל" (תהליםמ"א, ב'). החסד לזולת כדברי החפץ חיים (ר' ישראל מאיר הכהן (רוסיה-פולין, המאות הי"ט והכ')) בספרו אהבת חסדפרק ח', כולל גם חסד בדיבור אל הזולת, ובימינו ההסברה הראויה באה בגדר זה, ולטעמי עליה לפנות למכנה משותף נמוך של הציבור. על כן כלילת התיחסות לדמי הניהול ולמועד הגביה בדיווח השנתי צריכה להיות באותיות גדולות ("אותיות קידוש לבנה", הביטוי הנובע מלוח או דף תפילה אשר כתוב באותיות גדולות לשם קידוש הלבנה, תפילה הנאמרת אחת לחודש עם חידוש הלבנה, וכיון שנאמרת היא באור קלוש מחוץ לבית הכנסת, היא מופיעה באותיות גדולות כאמור). ולא סגי באותיות גדולות, אלא נחוצה לשון פשוטה ושוה לכל נפש.

ו. ולבסוף, חברתי נדרשה להגנה על עמיתים לא מאורגנים. הגנה והגינות הן בעלות צליל דומה אף שאינן מאותו שורש, ותפקיד הממונה הוא להגן על העמיתים ולהביא להגינות. אל נכחד: מבלי לפגוע באיש חלילה, אי אפשר לצאת מן ההנחה כי הכל יפעלו בהגינות מניה וביה, שהרי בעסקים עסקינן והקופות פועלות לשם רווח, ומכאן חלילה פרצה ופתח שהממונה הוא שומר הסף לגביהם. ימים יגידו אם רפורמת 2005 הוכיחה עצמה כראוי, אך בינתיים על שומר הסף לקיים "אל ינום שומרך" (תהליםקכ"א, ג')."

"המשנָה לנשיא מ' נאור:

אני מצטרפת לדברי עמיתי השופטת ד' ברק ארז והשופט א' רובינשטיין. כפי שביארה חברתי, העותר אינו זכאי לסעדים המבוקשים על ידו. בכך, יכולנו לכאורה לחתום את דיוננו. בבחינת למעלה מן הצורך אצביע אף אני על הצורך להביא לידיעת הציבור בדרך נאותה את המידע הרלבנטי לגבי דמי הניהול. לטעמי, אם המידע הרלבנטי יהפוך לנחלת הכלל, לא יהיה צורך בגישה פטרנליסטית ברוח בקשות העותר."

פסק הדין באתר בית המשפט העליון.